| 政府和社會資本合作（PPP）模式的探索 |
| 發布時間：2015-06-04 查看次數：1922 |
近日，在市級相關部門的指導下，我公司成功代理了重慶市首個PPP融資模式社會投資人公開招標項目——彭水縣鳳升水庫工程PPP項目社會投資人招標。該項目發起人采用項目捆綁土地的PPP模式通過招標選擇社會投資人來共同推進項目建設。本文結合該項目的實施和近年來國家、地方、行業相繼出臺的PPP政策文件，進一步探索PPP項目的規范化操作。 一、PPP的概念 對于PPP的概念，國際上沒有統一的定義，包括世界銀行、亞洲開發銀行、聯合國開發計劃署、歐盟委員會等對PPP的定義都不盡相同。單從字面上理解，PPP系指Public（公共）—Private（私人）—Partnership（合作關系）的縮寫。 結合國發[2014]60號、發改投資[2014]2724號、財金[2014]113號等文件可以看出，我國把PPP定義為：政府和社會資本合作。判斷一個項目是否是PPP模式的標準有三條且缺一不可： 1、政府和社會資本長期合作；（不是一場婚禮而是一段婚姻） 2、提供公共產品和服務；（政府職能） 3、風險共擔及收益的可調節性。（既然是合作，那么合作雙方都要承擔風險，同時也要防止不合理讓利或利益輸送或者滋生腐敗） 本項目有以下幾個特點： 1、項目為水利工程，建設任務為城鄉供水為主，兼有農業灌溉、發電，屬于公益性建設項目。 2、根據批復的PPP實施方案，由中標社會投標人絕對控股、政府授權機構參股的形式聯合組建項目公司負責該項目的融資、建設、運營及移交。 3、政府承擔國家政策變化的風險，中標社會投資人承擔融資、建設、運營的風險。 4、根據初步設計報告，本項目建成投用后的運營收益無法彌補中標社會投資人的投資成本和運行成本，為平衡中標社會投資人的投資成本和運營虧損，政府配置符合兩規的熟地給中標社會投資人獨立進行物業開發，收益歸中標社會投資人獨享。 所以，本項目符合PPP模式的三條判斷標準，是典型的PPP項目。 二、項目發起 PPP項目有兩種常見的發起方式：應標式和自提式。 應標式是在傳統的“政府規劃-可行性研究-批準立項”流程結束后，政府通過競爭性方式選擇社會投資人。 自提式是社會資本向政府提交項目意向書或項目初步建議書，政府審查并批準立項的項目發起方式。 本項目前期已完成了初步設計和投資概算的審批，政府在項目即將進入建設實施階段提出采取PPP融資模式，顯然項目發起方式為應標式 三、PPP實施方案 項目發起人委托工程咨詢機構編制PPP實施方案并提交審批。根據相關政策文件規定，PPP實施方案應包括以下內容： 1、項目概況。 2、風險分配框架。按照風險分配優化、風險收益對等和風險可控等原則，在政府和社會資本間合理分配項目風險。 3、項目合作方式�，F存的合作方式多種多樣，如BOT、BOOT、BOO、TOT等等，需要根據項目投資收益水平、風險分配框架、項目后期處置等因素綜合考慮后作出決策。 4、投融資結構。主要說明項目資本性支出的資金來源、性質和用途，項目資產的形成和轉移等。 5、合同體系。主要包括PPP項目合同、融資貸款合同、工程承包合同、設備采購合同、保險合同、運營服務合同、原材料供應合同、產出銷售合同等，其中PPP項目合同是最核心的法律文件，是主合同。 6、邊界條件。主要包括以下邊界條件： （1）權利邊界。明確項目公司權利設定、項目資產權屬、項目提前終止、項目移交等權利義務。 （2）交易邊界。明確合同期限與內容、回報機制、產出標準、收費定價調整機制等。 （3）履約保障邊界。包括保函和保險兩類：保函分為投資競爭保函（投標擔保）、建設履約保函、運營維護保函、移交保函、維修保函等；明確強制保險方案。 （4）銜接邊界。明確應急處置、臨時接管和提前終止、合同變更、合同展期、改擴建需求等應對措施。 7、監管架構。主要包括授權關系和監管方式。授權關系主要指政府對項目實施機構的授權及政府對中標社會投資人的授權。監管方式主要包括履約管理、行政監管和公眾監督等。 8、社會投資人選擇方式。根據招標投標法律法規，明確社會投資人的選擇方式、組織形式、選擇標準等。 本項目發起人委托工程咨詢機構和我公司編制了PPP實施方案，經市級發展改革、水利、財政、國土等部門聯合評審后報市政府審批，最終獲得了批準。 1、合同體系基本缺失。未在實施方案中對該項目的合同體系進行規劃、設定，為后期項目簽約增加了難度。 2、履約保證邊界不完整。僅明確了建設履約保函和運營維護保函，未對強制保險方案和投資競爭保函（投標擔保）、移交保函、維修保函等提出要求。 3、監管架構不完整。缺少履約管理和公眾監督的內容，同時社會投資人選擇過程的行政監管設定不清晰，造成本項目招標備案時出現小插曲。 4、評標辦法本是招標文件中的主要內容，而本項目提前設定了詳細的評標辦法并納入PPP實施方案中。后期編制招標文件時才發現原來的評標辦法與實際情況存在差異。建議PPP項目實施方案中不再把詳細評標辦法納入其中，既結合實際又節省人力成本。 5、PPP模式是投融資改革創新的產物，應簡化審批流程、提高工作效率。建議PPP項目實施方案由發展改革部門審核后報政府審批，審批后的實施方案抄送相關部門。 四、社會投資人選擇 （一）選擇方式 PPP項目特有的三項標準決定了社會投資人選擇方式有別于傳統建設項目分階段分標段發包的方式。應該說社會投資人選擇方式包括了現存的所有發包方式，如公開招標、邀請招標、競爭性談判、競爭性比選、競爭性磋商、單一來源采購、直接發包等。以上諸多選擇方式可以分為兩大類：無限競爭（公開招標）和有限競爭（除公開招標以外的方式）。在編制PPP實施方案時應根據項目需求特點依法選擇適當的方式。 1、公開招標：主要適用于邊界條件和技術經濟參數明確、完整、市場響應性強、符合國家法律法規和招標投標政策的項目，公開招標應作為社會投資人選擇的主要方式。 2、邀請招標：項目具有特殊性，經過市場測試，只能從有限的社會資本中擇優選擇合作方。 3、競爭性談判、競爭性比選、競爭性磋商：適用于，通過招標未能成功選擇到社會投資人的項目；技術復雜，標準難以統一，市場對邊界條件認知度不高，不能確定詳細規格或具體要求的項目；時間緊迫，通過招標不能滿足緊急需求的項目。 4、單一來源采購、直接發包：適用于，因專有技術或專利，只能由唯一社會資本承擔的項目；必須保證原有項目一致性或配套的項目；通過其他選擇方式仍無法成功選擇到合格社會投資人的項目。 本項目屬于水利工程，且前期工作基本完成，設計文件深度滿足施工建設要求、各項技術經濟參數明確、市場主體參與積極性高。因此，發起人采取了公開招標方式選擇社會投資人。 本項目資格條件簡單、滿足資格條件的潛在市場主體較多，所以采用了資格后審的方式。 基于節省社會投標綜合成本、通過市場來測試潛在社會資本的積極性、引導市場主體有序公平競爭等方面考慮，我們建議類似PPP項目采取資格預審方式。通過資格預審，達到以下幾方面的目的： 1、提前發現合格的市場主體，避免直接招標后投標人不足法定家數造成招標失敗，節省重新招標的時間和費用支出； 2、資格不滿足的企業在資格預審階段被發現，減少其不必要的投標費用支出； 3、政府對合格投標人有初步了解后，結合項目實際情況，制定更科學、合理的招標條件，更利于投標人有序公平競爭。 （三）招投標期限 招標投標法及其實施條例對招標文件發售期限、招標文件發出至投標截止時間的期限、答疑補遺文件發出至投標截止時間的期限等作了明確規定。 本項目在滿足相關規定的情況下，適當延長了投標人應標的時間。 本項目附加配置的土地資源項目需要中標社會投資人在規定期限內開發完成，雖然發起人在招標文件中明確了該宗土地的規劃指標和技術參數，但是，作為有經驗的社會資本企業，在獲取招標信息之后，需要完成地塊周邊的基礎設施調查、人均消費水平調查、房產消費調查、產品定位策劃、開發投資測算等等工作之后，才能做出科學合理的投標決策。為此，我們建議今后的類似PPP項目招標階段，根據項目實際情況，給投標人充足的應標時間，甚至可以征求投標人的意見后通過補遺方式確定最終的應標時間，讓招投標雙方在招標過程中充分了解影響后期履約的各方面信息，為獲得較好的招標質量和合同履約質量提供保障。 （四）評標辦法 評標辦法分綜合評估法和經評審的最低投標價法。PPP項目需要從技術能力、融資能力、管理能力、風險控制能力、履約能力、信譽等多方面對社會投資人進行綜合評定，不能把價格作為唯一的評比因素。所以，PPP項目評標辦法適應采用綜合評估法。 本項目采用綜合評估法，評分因素主要包括融資方案、施工方案、運營方案、財務評價、移交方案、業績和經驗、人員資格和能力、財務狀況、企業資質、報價等。我們覺得后續的PPP項目評標辦法中應增加項目公司組建方案和建設管理方案的內容，同時在分值權重上應向融資方案、項目公司組建方案、建設管理方案、運營及移交方案、財務評價等因素上傾斜，適當降低報價的分值權重，取消作為資格條件的企業資質和財務狀況的評分，達到擇優選擇社會投資人的目的。 （五）招標文件中的合同條款 傳統招標項目，需要在招標文件中比較詳細的載明合同文件，明確雙方的權利、義務、風險等邊界條件，一旦中標，雙方即按招標文件中的合同文件和中標人的投標承諾很快簽訂承包合同。PPP項目涉及到的合同體系復雜，合同種類繁多，合同關系交錯，合同中大部分內容需要雙方進一步磋商和明確。在招標文件中載明完整的合同內容不太現實，只能將PPP主合同的核心條款以及合同體系的構成在招標文件中告知投標人，具體內容在合同談判階段確定。 （六）招標組織過程的行政監督 PPP是近年來創新的投融資模式，項目的實施涉及政府多個部門的分管領域。國家在PPP實施方案審批階段設置了聯審機制，但對進入招投標階段的行政監督沒有明確規定。解決這個問題的關鍵還是要在PPP實施方案編制時進行監管構架的設計。 就本項目而言，從行業來說，項目屬于水利工程，應該由水行政主管部門履行監管職責。另一方面，根據市政府出臺的招標投標交易監督管理辦法，投資人招標屬于發展改革部門監管范疇。還有，該項目PPP實施方案審批是由發展改革部門牽頭組織的，其他部門雖然參與了，但畢竟對情況不是很熟悉。所以，在該項目招標準備工作就緒，需要明確由哪個部門來組織招標備案和后續監管的時候，出現了不同的意見。最后協調處理方式是：招標文件分別送各部門征求意見后，報發展改革部門辦理備案手續，開、評標監督由發展改革部門牽頭，相關部門參加。為避免出現類似情況，我們建議后續PPP項目招標階段的監管按以下方式進行：由發展改革部門對招投標進行行政監督。招標結束以后，招標投標情況報告分送發展改革及相關部門備案。 五、總結 近年來，受國際經濟形勢的影響，國家嚴格控制地方政府新增債務，導致各地區投資乏力，經濟增長明顯下滑。但是，我國仍然處于發展中國家的行列，基礎設施建設仍然是現階段及今后較長一段時期的主要任務。如何解決既要投資發展又要控制新增債務？ 國家的策略就是積極推行PPP投融資模式，其目的就是魚和熊掌都要兼得。開展政府和社會資本合作，有利于創新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經濟增長內生動力；有利于推動各類資本相互融合、優勢互補，促進投資主體多元化，發展混合所有制經濟；有利于理順政府與市場關系，加快政府職能轉變，充分發揮市場配置資源的決定性作用。 2015年是PPP元年。我們要抓住機遇，銳意進取，迎接PPP大發展的到來。 重慶宏達招標代理有限公司 張德和 |
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